Легализация марихуаны в Канаде – спустя один год

Хотя каннабис к тому моменту был уже широко доступен для медицинских целей, легализация ознаменовала собой принципиально новый политический сдвиг в сторону от криминализации психоактивных веществ и людей, которые их употребляют, в стране с населением почти 40 миллионов человек.

Правительство Канады подчеркнуло три ключевые цели регулирования:
• защита общественного здоровья;
• защита молодежи;
• снижение преступности, связанной с нелегальным рынком.

Реформы основывались на многолетнем опыте, свидетельствующем о том, что незаконный статус каннабиса не препятствовал росту потребления и был связан с рядом других рисков — от увеличения его мощности и психоактивности до усиления преступных группировок.

Исторически в канадских провинциях были разработаны отдельные системы регулирования продажи алкоголя, и аналогичный принцип децентрализации применялся и к каннабису. В результате, по всей стране появилось разнообразие регуляторных моделей. Некоторые провинции были более успешными, чем другие, и многие из них столкнулись с проблемами «прорезывания зубов» на ранних этапах реализации. Важно отметить, что Закон о конопле разрешает продавать только травяной каннабис и масла в первый год. Продажа «продуктов питания» и концентратов конопли регулируется отдельными правилами и должна начаться в конце 2019 года на втором этапе реализации.

Создание совершенно нового регулируемого рынка, направленного на устранение устоявшихся незаконных поставок, было уникальной задачей. В то время как некоторые высказывали опасения, что интенсивность регулирования каннабиса замедлила присутствие на новом легальном рынке, другие по-прежнему обеспокоены растущей коммерциализацией. В новой системе неизбежно потребуется время для отладки и для решения возникающих проблем. Будем надеяться, что политика будет развиваться по мере сбора сведений и обмена знаниями между провинциями. В этом брифинге рассматриваются ранние данные после легализации и рассматриваются уроки, которые другие страны могут извлечь из канадского опыта.

Изменения: сколько канадцев употребляют коноплю?

С начала 2018 года Статистическое управление Канады собирает собственные данные о потреблении и закупках в «Национальном обзоре по каннабису». Это позволило ему отслеживать изменения в поведении, связанном с коноплёй, как до, так и после легализации. Предыдущие данные национального опроса показали длительную историю высокого уровня потребления каннабиса в Канаде. Уровень употребления конопли возрастал с 2012-13 гг. (За 4-5 лет до легализации рынка) во всех возрастных группах, что препятствует сокращению использования среди детей в возрасте 15-17 лет.

Стоит отметить, что данные опроса включают как медицинских, так и рекреационных пользователей. В четвертом квартале 2018 года чуть менее половины потребляющих каннабис сообщили, что делали это только в развлекательных целях. Однако более половины тех, кто заявлял, что они употребляли коноплю по чисто медицинским причинам, не имели соответствующей документации для законной покупки каннабиса, что означало, что они возможно пользовались услугами незаконного рынка до октября 2018 года.

Данные опросов показывают, что распространенность употребления конопли оставалась относительно стабильной после реформы. После небольшого роста в первом квартале 2019 года потребление снизилось до уровня, который был до октября 2018 года во втором квартале. Есть некоторые свидетельства того, что те, кто уже употреблял каннабис до регулирования, потребляют больше. Данные за первый квартал 2019 года показывают, что число случайных пользователей немного увеличилось по сравнению с тем же кварталом в 2018 году. Число тех, кто сообщил, что употреблял каннабис «один или два раза» за последние три месяца, выросло с 4,3% до 5,8%, а еженедельные пользователи выросли с 2,4% до 3,6%. Это также может быть потенциально связано с аспектом новизны и изменениями в честности проведения опросов после изменения закона. Долгосрочные данные тренда, несомненно, обеспечат более четкую картину.

Возраст людей, употребляющих каннабис

В рамках Национального опроса о конопле было зарегистрировано увеличение числа попробовавших впервые в первом квартале 2019 года, причем число потребителей каннабиса впервые за последние три месяца удвоилось с 327 000 в первом квартале 2018 года до 646 000 в первом квартале. 2019. Это составляло 12% от общего числа пользователей за тот же период времени, но, что интересно, более половины из этих людей были в возрасте 45 лет и старше.

Это означало, что пятая часть потребителей каннабиса в возрасте 45 лет и старше (в общей сложности 331 000) впервые сообщили об употреблении в начале 2019 года, несмотря на то, что фактическое увеличение потребления каннабиса в возрасте старше 45 лет по сравнению с предыдущим кварталом было относительно небольшим. Как обсуждается ниже, к сопоставлению данных самоотчетов до и после легализации следует относиться осторожно. Тем не менее, данные свидетельствуют о том, что новизна легального каннабиса и его возросшая доступность поощрили некоторое повышенное потребление выше предыдущих уровней в этой возрастной группе, по крайней мере, в течение нескольких месяцев после реформы.

Наблюдаемый рост среди 15-24-летних в первом квартале 2019 года по сравнению с предыдущим кварталом, — который некоторые комментаторы распознавали как признак того, что легализация привела к росту использования среди молодежи — необходимо рассматривать в более широком контексте. Уровень потребления в этой возрастной группе фактически остался ниже, чем во втором квартале 2018 года, и впоследствии упал во втором квартале этого года до уровня общего потребления. Это еще раз подчеркивает риск поспешных выводов из ограниченных краткосрочных данных, доступных в настоящее время.

Поскольку на данный момент существует только два пост-легализационных исследования, трудно сделать какие-либо окончательные выводы. Будет важно поддерживать эффективные системы сбора данных и наблюдения в будущем, чтобы политические модели и модели регулирования могли эффективно реагировать на любые проблемы, которые могут возникнуть. Также важно помнить, что данные о распространенности не показывают конкретной картины происходящего. Данные о распространенности содержат только ограниченную информацию о том, что или как люди потребляют. Следовательно, он является несовершенным индикатором воздействия на здоровье (положительного или отрицательного) для данной группы населения. В течение более длительного периода времени потребуется более широкий обзор показателей здоровья, чтобы сделать более четкую оценку воздействия рассматриваемой политики.

Медленный переход от сложившегося нелегального рынка к новому легальному рынку

Значительная часть канадцев, которые уже употребляли каннабис, указали, что они будут переходить на законные источники его приобретения. В действительности изменения происходят медленнее, чем многие ожидали или надеялись. По данным Министерства здравоохранения Канады, законные продажи сухой конопли были более чем в пять раз выше в июле 2019 года, чем в июле 2018 года (когда был разрешен только медицинский каннабис). Продажи масла каннабиса за это же время удвоились. Интересно отметить, что продажи, отмеченные как для медицинских целей в июле 2019 года, были ниже, чем общие продажи в июле 2018 года. Это позволяет предположить, что, по крайней мере, некоторые из тех, кто ранее использовал специальные документы для доступа к медицинскому каннабису, теперь имели доступ к каннабису на легальном рынке рекреационной конопли, не имея необходимости показывать документы.

Более точно определить, какая доля поставляется через легальный рынок, довольно проблематично. Как уже отмечалось, данные самоотчетов могут быть необъективны против сообщений о незаконных поставках. Кроме того, даже до легализации существовали многочисленные торговые точки (как физические, так и онлайн), которые незаконно продавали медицинскую марихуану, хотя во многих случаях, по крайней мере, частично допускали это. Это размытое различие между правовым, квази-правовым (неформальными / условно допустимыми / «серыми» аптеками эпохи до легализации, но все еще действующими) и нелегальным рынком создало значительную степень путаницы, что также могло повлиять на ответы на опросы. И хотя масштабы легальных продаж относительно легко измерить (в июле 2019 года было продано 9 747 кг сушеной конопли и 5558 литров масла каннабиса), оценить размеры квази-легальных и нелегальных рынков гораздо сложнее.

Согласно результатам Национального исследования каннабиса, доля общего числа пользователей, сообщивших, что они приобрели каннабис из нелегальных источников, снизилась с 51% до 38% в течение первых кварталов 2018-го и 2019-го года. Стоит отметить, что опрос охватывает лиц в возрасте от 15 лет, которые не могут законно приобретать каннабис в какой-либо провинции до 18 или 19 лет из-за возрастных ограничений, утверждённых на законодательном уровне. Достоверность данных в этой области была поставлена под сомнение, особенно потому, что число лиц, сообщивших о законных закупках до принятия нормативных актов, по-видимому, превышало бы общее число канадцев, зарегистрированных для приобретения медицинской конопли в тот период. Используя данные Министерства здравоохранения Канады касательно законных продаж, Майкл Армстронг из Университета Брока утверждает, что легальные продажи каннабиса — как для рекреационных так и для медицинских целей — составляют лишь около трети рынка.

Миграция потребителей каннабиса на легальный рынок в некоторых географических областях также была значительно медленнее, чем в других. Сбор информации и данных о различных провинциальных нормативных актах и статистике показывает, что готовность и скорость реализации также значительно различаются. Например, провинции Альберта и Нью-Брансуик в четыре раза превышали объем легальных продаж на душу населения, чем в провинции Британской Колумбии, которая известна своим «медленным размещением [что значит получение регистрационного удостоверения] для розничных магазинов», а также оставшимися продажами «серого рынка» из неформального сектора. Власти провинции Онтарио также не спешили создавать розничный рынок и решили распределять регистрационные удостоверения по лотерейной системе — подход, который до сих пор приводил к значительным проблемам, включая лимитированные поставки необходимых лекарственных средств. Для сравнения, в Альберте сейчас работает около 300 магазинов. Проблема доступности также усугубляется узкими каналами поставок на легальном рынке.

Похоже, что до сих пор было недостаточно факторов, побуждающих многих людей с уже устоявшимися источниками получения каннабиса перейти на легальный рынок.  Также данное растение до сих пор можно достать значительно дешевле на нелегальном рынке. На основании данных отчета за третий квартал 2019 года Статистическое управление Канады сообщило, что средняя стоимость одного грамма легальной конопли составила 10,23 доллара США против 5,59 доллара США за незаконный каннабис. Средние цены на легальный каннабис снизились практически незначительно по сравнению со 2-м кварталом 2019 года (с 10,65 долл. США), хотя цена на нелегальную коноплю также продолжала снижаться.

Вдобавок было высказано предположение, что медленное освоение легальных рынков является следствием строгого маркетингового контроля, который может ограничивать способность легального бизнеса переманивать потребителей от устоявшихся и надежных поставщиков-представителей нелегального рынка. В то время как строгие правила в отношении наименования продукции и упаковки получили высокую оценку с точки зрения общественного здравоохранения, некоторые эксперты высказывают мнение, что «при такой повсеместной рекламе алкоголя подобная ценовая политика «отодвинула каннабис в сторону».

Динамика нового рынка является следствием множества сложных факторов, включая культурные и экономические нюансы, которые в значительной степени не зависят от политики и законотворческой деятельности. Трудно с уверенностью выявить активные точки любых изменений. Хотя вполне разумно предположить, что увеличение легальной доступности, устранение правовых барьеров и стигмы криминальной активности могут быть причиной некоторого первоначального увеличения в период после легализации, по крайней мере, вероятно, в будущем мы увидим и другие параллельные факторы, влияющие на данный рынок.

Первоначальная новизна каннабиса, доступного на законных основаниях, в сочетании с широким освещением в средствах массовой информации и пропагандой легализации, возможно, побудила некоторых людей экспериментировать с рекреационным использованием, даже если подобная мода на каннабис недолговечна. Другим фактором могут быть люди, которые чувствуют себя более комфортно, сообщая об употреблении каннабиса в рекреационных целях после того, как он больше не является незаконным средством. Количественно оценить этот эффект сложно, хотя сравнение проспективных и ретроспективных опросов перед легализацией в штате Вашингтон действительно предполагает, что такой эффект может иметь место в сложившейся системе.

Выводы, риски и новые преграды

Программы социальной справедливости и всеобщего равенства

К сожалению, положения Закона о каннабисе, касающиеся социальной справедливости и равноправия, оказались не совсем релевантными и стали чем-то запоздалым в процессе легализации. Например, данный закон не смог решить проблему многих тысяч канадцев, которые имеют судимость за продажу или хранение каннабиса — деятельность, которая больше не является преступной. После легализации было принято новое законодательство (Законопроект C-93), целью которого было ускорение и устранение стоимостных барьеров в процессе приостановления судимости. Тем не менее, более 500 000 человек продолжают жить с криминальным прошлым и стигмой, оставшейся на биографии человека после уже устаревших приговоров. Законопроект C-93 подвергся критике за то, что он не обеспечил справедливую и эффективную амнистию, поскольку он предусматривает только отстранение от уголовной ответственности, поэтому не означает полного «исключения». Для сравнения, правовая реформа в Калифорнии позволила автоматически отменить прошлые судимости за марихуану, и в результате примерно 218 000 человек смогли получить полноправную свободу и реабилитацию в глазах общества. Сам канадский законопроект был введен в действие только после «неустанной пропаганды» групп гражданского общества. Тот факт, что чернокожие и коренные народы несут несоразмерно большее бремя криминализации из-за репрессивной наркополитики, только усугубляет чувство несправедливости, связанное с данным законопроектным нюансом.

В законодательстве также отсутствовали пункты о программе обеспечения социальной справедливости, аналогичные программам, разработанным в штате Массачусетс, США. Данные положения стремятся обеспечить возможность поддержки для людей и общин, на которых несоразмерно повлияло соблюдение запрета на каннабис, а также, чтобы часть дохода, полученного от легальных продаж, направлялась обратно на устранение последствий от запрета в прошлом. Один эксперт прокомментировал, что «обидно видеть Канаду мировым лидером в одном отношении, но полностью упускать из виду… меры социальной справедливости».

Коммерциализация, “Большой Каннабис” и войны корпораций

Канадский подход также подвергся критике за создание барьеров для входа на рынок для более мелких предприятий, тем самым отдавая предпочтение крупным корпорациям, которые сейчас доминируют на рынке. В Законе о каннабисе введены различные  классы лицензирования конопли, в том числе «микрокультура», которая, как надеются, откроет рынок для мелких производителей. Однако федеральное правительство объявило ранее в этом году, что для того, чтобы подать заявку на выдачу регистрационного удостоверения, потенциальный поставщик должен уже иметь производственные мощности, а это означает, что те, кто не может рисковать первоначальными инвестициями, немедленно отстраняются от подачи заявки. Это способствовало появлению на развивающемся рынке относительно небольшого числа крупных корпоративных игроков, что, в свою очередь, усугубило риск монополизации. Динамика корпоративного захвата и связанные с этим искажения процесса выработки политики (который особенно заметен в алкогольной и табачной индустрии) представляют собой серьезную проблему, и её масштабы не уменьшились благодаря значительным инвестициям алкогольных и табачных корпораций в Канаде в сектор каннабиса.

К тому же возникновение многомиллиардных корпораций по продаже каннабиса привело к обвинениям в монополистической деятельности на развивающемся рынке в странах с низким и средним уровнем дохода. Например, в Колумбии канадские компании в настоящее время представляют 85% всех инвестиций в развивающийся рынок медицинской конопли. Местные фермеры выразили обеспокоенность как по поводу воздействия на окружающую среду, так и того, что они не могут принимать решения. Канадский венчурный капитал также занимает видное место на развивающихся рынках каннабиса в Мексике, Ямайке, Лесото и других странах. Хотя это и не полный провал законодательства Канады (взять хотя бы пример неоднозначной эксплуатации промышленности развивающихся стран большими канадскими корпорациями : горнодобывающий сектор как один из ярких прецедентов в современном мире), но уже встаёт вопрос как перед Канадой, так и перед международным сообществом о структуризации будущего глобального рынка и защите сектора малых и средних предпринимателей, занимающихся выращиванием каннабиса, для гарантии справедливой торговли и устойчивого развития рынка.

Без сомнения, находясь на начальных этапах становления легального рынка, нам ещё многое предстоит постигнуть. Канада — в качестве первой экономики G7, которая легализует и регулирует каннабис — вошла на неизведанную территорию. Данное государство также руководствуется принципами общественного здравоохранения и твердо привержено разработке законов и положений, основанных на фактических данных. Исходя из этого принципа, Канада и её сторонники, должны учиться как на успехах, так и на неудачах — на федеральном, провинциальном и муниципальном уровнях — и обеспечивать, чтобы законодательное поле продолжало развиваться в положительном направлении. Эффективный мониторинг и обмен опытом и передовой практикой между различными уровнями управления внутри страны, а также между Канадой и другими юрисдикциями, ориентированными на реформы, будут оставаться неотъемлемой частью эффективного процесса выработки эффективного и справедливого права об использовании, продаже и дистрибуции каннабиса.

 

Можно, если осторожно

Вступай в наш клуб за гуманную наркополитику. Твои данные не будут переданы третьим лицам.

Email

Я даю согласие на использование переданного email-адреса для организации коммуникации с Legalize Belarus